Os pensionistas são um eleitorado importante devido à sua dimensão, em Portugal. Atualmente, há 2,079 milhões de pessoas a receber pensão de velhice. A privatização da Segurança Social foi um dos temas que mais controvérsia gerou entre os vários candidatos às eleições legislativas. Em causa está o financiamento da Segurança Social, que se debate com baixa natalidade e aumento da esperança de vida.

À esquerda, rejeita-se qualquer tentativa de privatização total ou parcial do sistema de pensões.

À direita, o atual Governo pretende continuar a reforçar a sustentabilidade do sistema através da “manutenção da estratégia de reforço financeiro do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social e promoção do estudo de outros mecanismos de reforço do sistema”, embora não avance medidas concretas. Admite, no entanto, preparar a Segurança Social pública para gerir fundos de capitalização de adesão voluntária, em competição com o setor privado e mutualista. Atualmente, já existem os Certificados de Reforma, mais conhecidos como “PPR do Estado”.

Para estudar a reforma estrutural da Segurança Social, o Executivo nomeou um grupo de trabalho, liderado por Jorge Bravo, professor de Economia e Finanças da Universidade Nova de Lisboa. Os resultados só deverão ser conhecidos daqui a uns meses ou no próximo ano. 

Como funciona o regime de capitalização?

Há vários anos que alguns economistas defendem uma maior participação dos privados e a adoção de regimes de capitalização. Em que consiste este sistema que pressupõe maior protagonismo dos privados?

Trata-se de um modelo em que cada trabalhador contribui para a sua própria reforma, construindo uma poupança individual adicional às contribuições que faz para a Segurança Social. Os valores são investidos em ativos financeiros (ações, fundos, entre outros), ao longo do tempo, e geridos por privados, como seguradoras, gestoras de investimento, fundos de pensões, entre outros, com o objetivo de gerar rendimento. No momento da reforma, o trabalhador recebe o que acumulou.

A Iniciativa Liberal é um acérrimo defensor do sistema de capitalização e sugere uma transição gradual para um modelo tripartido, mas distinto do atual que também assenta em três pilares (sistema contributivo e não contributivo público, e complementares de caráter privado). A proposta da IL consiste num primeiro pilar de repartição pública, sistema solidário, universal e proporcional às contribuições, com pensão mínima garantida e teto máximo; um segundo pilar de capitalização obrigatória, com contas individuais obrigatórias de gestão pública ou privada; e um terceiro pilar de capitalização voluntária, com liberdade total para poupar mais para a reforma, com incentivos fiscais e acesso a fundos públicos, privados ou mutualistas. 

Este modelo contrasta com o regime de repartição atualmente em vigor – pay as you go -, em que os descontos dos trabalhadores ativos servem para pagar os benefícios dos reformados no presente. Ou seja, o sistema depende do equilíbrio entre quem contribui e quem recebe. Segundo os últimos dados de 2022, este rácio era inferior a dois trabalhadores ativos por cada pensionista. 

Em Portugal, predomina, de facto, o sistema público, segundo o qual o sistema de pensões está fortemente baseado na Segurança Social, reduzindo a necessidade de as pessoas pouparem para um complemento de reforma. O sistema privado tem, por isso, um peso reduzido.

Em 2023, os ativos dos fundos de pensões correspondiam a apenas 13,7% do PIB, muito abaixo da média da OCDE, que é de 77% do PIB. Dinamarca lidera (205,9%), seguida dos Países Baixos (178,4%). Segundo a Mercer, estes dois países tiveram os sistemas de pensões mais bem classificados em 2024.

Como revela o Ageing Report de 2024, da Comissão Europeia, prevê-se que a taxa de substituição (percentagem da pensão sobre o salário antes da reforma) reduza para menos de 40%, a partir da década de 50. Urge, por isso, ter outras fontes de rendimento quando se atinge a idade da reforma.

Quais são os prós e contras do regime de capitalização?

O regime de capitalização apresenta várias vantagens: reduz a pressão sobre as contas públicas e contribui para a sustentabilidade da Segurança Social; incentiva a poupança de longo prazo; amplia a liberdade do trabalhador na gestão da sua reforma, permitindo reformar-se com um montante mais elevado mediante uma boa gestão da entidade privada. Além disso, permite que as empresas possam contribuir para um complemento de reforma dos seus trabalhadores. 

Do lado negativo, os críticos deste sistema alertam para a incerteza em torno do desempenho dos investimentos realizados nos mercados financeiros. Não há garantias. Pode haver perdas financeiras decorrentes da volatilidade das bolsas ou eventuais crises financeiras, como a que ocorreu em 2008. Acrescem custos de gestão, cobrados pelas entidades gestoras, que podem ser elevados. Por fim, quem tem salários mais baixos tenderá a acumular menos, pois contribuiu com menos, com a agravante de ter menos literacia financeira.

Apesar das divergências, todos os partidos concordam que é necessário diversificar as fontes de financiamento da segurança social. O PS propõe “reduzir a dependência da contribuição indexada ao trabalho.” Para tal, propõe “criar a possibilidade de consignar até 5 pontos percentuais da receita do IRC ao FEFSS [Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social], assegurando reforços robustos em períodos de saldos menores do Sistema”. 

Outra solução, também partilhada pelo partido comunista, consiste em encontrar mecanismos de captação de contribuições em empresas de elevado valor acrescentado não intensivas em trabalho mas intensivas em capital e/ou tecnologia.

O PS admite ainda “a afetação de parte das receitas resultantes de novas concessões de autoestradas (após o final das atuais) ou de portagens cobradas pelo próprio Estado, caso se opte pela exploração direta das mesmas, sem concessão.” 

Já o Bloco de Esquerda sugere uma contribuição de 0,75% sobre o valor acrescentado das grandes empresas.

Para o Livre, está fora de questão “ceder às pressões para a privatização parcial da Segurança Social através da inclusão de fundos de pensões ou sistemas de capitalização privados”. Em alternativa, propõe que seja atribuído à Segurança Social “receita de impostos sobre consumo, capital e transações financeiras, incluindo criptomoedas”, bem como taxar o lucro das empresas e não os seus trabalhadores, de forma a responder também à adoção da digitalização e automação.

Vai haver plafonds nos descontos da Segurança Social?

Faz sentido colocar um teto máximo às remunerações sujeitas a contribuições obrigatórias para a Segurança Social, como defende, por exemplo, a Iniciativa Liberal? À esquerda, rejeita-se “qualquer exercício ou experiência de “plafonamento”, mas em alguns países europeus, acima de determinado limite de rendimento, não se paga mais contribuições. Noutros, são limitadas. É o caso da Áustria, cujo plafond mensal é 6060 euros (dados de 2024), ou da Suécia onde as contribuições estão limitadas a cerca de 54 mil euros por ano. Com este regime, pretende-se que o trabalhador crie uma poupança individual destinada a complementar a reforma.

Em Portugal, este regime não passa ainda de uma hipótese teórica, que consta de uma das 16 notas técnicas que acompanham o relatório final da Comissão do Livro Verde, nomeada pelo anterior governo.

O seu autor, Armando Silva, consultor e ex-diretor da Comissão Europeia na área do emprego e Segurança Social, é um seu defensor, mas, na sua opinião, só se deve aplicar a quem tem entre 25 e 35 anos e com incentivos à poupança. “Entre os 34 Estados membros da OCDE que praticam taxas contributivas obrigatórias para o financiamento dos respetivos sistemas públicos de pensões, 25 sujeitam-nas a limites sob uma qualquer forma”, disse ao Expresso. Haveria um impacto negativo nas contas da Segurança Social mas seria “relativamente reduzido”, admitiu.

Jorge Bravo, que foi membro externo da Comissão Interministerial da Reforma do Sistema da Segurança Social, entre 2014 e 2015, admitiu, numa entrevista ao ECO, que é necessária uma mudança do sistema da Segurança Social, mas “não estamos a falar na privatização da Segurança Social nem na criação de plafonamentos.” 

Limites máximos nas pensões?

Numa das notas do Livro Verde sobre regimes complementares à Segurança Social, é sugerido, também, que se “estabeleça um limite máximo de pensão de reforma com o objetivo de reduzir progressivamente as desigualdades entre a população numa fase mais adiantada da vida, juntamente com a possibilidade de ser criada uma contribuição para um mecanismo de capitalização de poupanças com uma componente obrigatória e outra voluntária e de decisão exclusiva do trabalhador, que pode acrescer a esse limite.”

Este modelo já existe noutros países, como a Suíça ou a Suécia, que instituiu um plafond equivalente a 7,5 salários mínimos nacionais. Ou seja, as contribuições são canalizadas para o sistema público até este valor. O restante é direcionado para sistemas de capitalização privados e públicos. Em Portugal, a Lei de Bases da Segurança Social de 2002 previu o plafonamento das pensões, mas nunca foi regulamentado e aplicado.

Reforma a tempo parcial

Sendo a sustentabilidade da Segurança Social um desafio, o Governo admite a “introdução de mecanismos de reforma a tempo parcial que permitam prolongar a vida ativa, continuar a trabalhar e a acumular rendimentos do trabalho e de pensões, atingindo uma maior flexibilidade da idade de acesso à pensão completa por velhice”. 

Este regime da reforma parcial reduz o horário e permite acumular o salário com parte da pensão, antes dos 66 anos. É uma realidade em muitos países europeus. 

A criação de incentivos para os trabalhadores que pretendam prolongar a sua ativa além da idade legal da reforma foi proposta, por exemplo, pelo Chega. Porém, atualmente, já existe uma bonificação para quem se mantém no ativo.

Em resumo, a Segurança Social não vai ser privatizada, mas será inevitavelmente reestruturada a médio ou longo prazo. A necessidade de ter outras fontes de rendimento, que complementem as magras pensões de velhice, levará cada vez mais pessoas a procurarem outras soluções para as suas poupanças oferecidas por entidades privadas. 

A reforma da segurança social é um livro aberto e as sugestões são muitas e variadas, mas o tema ainda terá muito caminho pela frente e as mudanças estruturais deverão exigir algum consenso na sociedade e no Parlamento.

Texto de Myriam Gaspar.